这篇文章所探讨的案例是近五年内首个由质量鉴定行为触发的行政诉讼事件。该案判决生效充分说明目录管理制度已被当事人及人民法院认可，但是该案审理过程中所涉及到的鉴定范围，鉴定异议处理以及监管部门责任等方面都值得进一步思考。

2012年实施的《上海市产品质量条例》确立了产品质量鉴定组织目录管理制度，这是一项适应市场经济和推动政府职能转变的创新措施。这一制度自实施以来的五年多时间里，在提升质量鉴定工作的透明度、增加工作效率以及解决质量相关纠纷等多个方面都起到了积极的推动作用。

一、基本案情

2016年8月9日，上海市质量技术监督局（以下简称“市质监局”）收到H公司寄送的《情况反映》，称:其于2014年与江苏省J公司因矿渣立磨设备发生民事纠纷，后提交仲裁委进行仲裁。仲裁过程中，仲裁委通过江苏省高级人民法院公布的司法鉴定机构名录指定A鉴定公司对H公司生产的涉案产品进行质量鉴定。H公司称，矿渣立磨设备应属矿用机械设备，而A鉴定公司仅具有建筑工程及材料生产专用机械（代码为3604）的产品质量鉴定资质，不具有矿用机械设备（代码为3601）质量鉴定资质，存在超范围鉴定的行为，要求查处。

市质监局根据《产品质量仲裁检验和产品质量鉴定管理办法》第三十四条及《上海市产品质量鉴定组织单位名录管理办法》第十二条规定，于同年8月22日对A鉴定公司涉嫌超范围质量鉴定相关事宜进行核查，并于11月7日组织H公司和A鉴定公司召开协调会，听取双方意见，进一步核实相关情况。2016年12月9日，市质监局对A鉴定公司的质量鉴定范围及H公司反映相关情况进行《回复》，告知1.A鉴定公司的质量鉴定范围为3604建筑工程及材料生产专用机械；2.“建筑工程和材料生产的专用机械”涵盖了用于制造水泥、水泥产品、玻璃和玻璃纤维、建筑用陶瓷、砖瓦等多种建筑材料的各类生产和搅拌成型设备；3.从侦查情况看涉案产品在水泥生产中的适用性，并委托A鉴定公司和质量鉴定专家均为双方所公认，没有发现任何违反产品质量鉴定程序的现象。

H公司接到以上《回复》不服，遂向徐汇区人民法院起诉要求撤销《回复》。2017年4月6日，徐汇区的人民法院发布了初审裁决，否决了H公司的法律诉求。H公司不服一审判决，上诉至上海市第三中级人民法院。二审法院审理发现,H公司和市质监局之间的纠纷主要集中在对涉案立磨设备所归属的类别认定上，也就是A鉴定公司有无相关鉴定资质问题。综合整个案件的事实与证据来看，涉事立磨设备通用性强，在水泥生产中应用广泛，市质监局依据《合同技术文本》《用户手册》等、《安装使用说明书》和其他有关资料，确定涉事立磨设备属代码3604建筑工程和材料生产专用机械，没有不妥之处，也没有违反有关禁止性规定。市质监局确认A鉴定公司具备涉案立磨设备鉴定资格的事实根据及理由是充分的，并采纳了这一意见，其所作《回复》事实根据明确，证据确凿，适用根据正当。上海市第三中级人民法院依此作了终审判决：驳回上诉、维持原判。

二、案例分析

该案为民事纠纷引发的行政纠纷，纠纷主要集中在A鉴定公司否具对所涉产品质量鉴定范围。

1.关于产品质量鉴定范围的确定

根据《上海市产品质量条例》第三十九条规定，“司法机关、仲裁机构、行政管理部门、处理产品质量纠纷的有关社会团体以及产品质量争议双方当事人需要进行产品质量鉴定的，应当委托产品质量鉴定组织单位进行。鉴定组织单位名录由市质量技术监督部门向社会公布”（唯一一个地方立法涉及产品质量鉴定）。市质监局根据上述规定，发布了《上海市产品质量鉴定组织单位管理办法》，明确了上海市产品质量鉴定组织单位的产生、发布程序及产品质量鉴定范围分类目录等。其中，《产品质量鉴定范围分类目录》是为了产品质量鉴定组织管理需要，参照GB/T 7635.1-2002《全国主要产品分类与代码第1部分 可运输产品》、GB/T 4754-2011《国民经济行业分类》而制定的，包括了代码、名称和说明三项内容。

在本案中，3601和3604这两个争议点正是“36专用设备”目录下产品质量鉴定的主要范畴。编码3601质量鉴定范围命名“矿用机械及装备”，与GB/T4754-2011《国民经济行业分类》编码3511“矿山机械制造”相对应，指开采、洗选各种固体矿物、石料所使用的机械设备，以及为其生产而生产的专用配套装备；它由建井设备、采掘和凿岩设备、矿山提升设备、矿物破碎和粉磨设备、矿物筛分和洗选设备以及矿用牵引车和矿车及其专用配套件等系列产品组成。代码为3604的质量鉴定范围名称为“建筑工程和材料生产的专用机械”，对应GB/T 4754-2011《国民经济行业分类》代码3515“建筑材料生产专用机械制造等”，指用于制造水泥，水泥制品，玻璃和玻璃纤维，建筑陶瓷，砖瓦和其他建筑材料的多种制造，搅拌成型机械。

2.关于涉案产品所属类别的认定

H公司在庭审中诉称，其生产的涉案设备使用的原材料是高炉水渣、水泥熟料、脱硫石灰石，生产及鉴定适用的是JB/T 10997-2010《矿渣水泥立磨》机械行业标准，而该标准由中华人民共和国工业和信息化部发布，由全国矿山机械标准化委员会归口管理，因此，其涉案设备应属3601矿山机械和设备。3604建筑工程及材料生产专用机械项下的立磨设备使用的原材料应是粉磨水泥生料、中等硬度的石灰石、石膏，适用的标准应为中华人民共和国国家发展和改革委员会发布、国家建筑材料机械工业标准化技术委员会归口管理的JC/T 844-2007《水泥工业用立式辊磨机》。A鉴定公司仅具有3604的鉴定范围，其只能适用JC/T 844-2007对相关产品进行鉴定，因此，本案中，A检测公司适用JB/T 10997-2010对涉案设备进行鉴定的行为超出了产品质量的鉴定范围。

综上所述，H公司的上述意见混淆了产品属性、产品执行标准、标准归口管理单位与产品质量鉴定分类类别。从基本概念上来将，产品属性是指产品本身所固有的性质，对于机械设备来说，多数具有通用性，其固有的性质应从其使用的场合等进行确定。产品的执行标准是企业组织生产的依据，对于H公司所提及的JB/T 10997-2010、JC/T 844-2007行业标准，是在没有国家标准又需要统一的技术要求所制定的标准，企业可以根据生产的需要，作为产品的执行标准。而根据《行业标准管理办法》的相关规定，行业标准归口管理部门是为了行业标准管理的需要而设定，主要职责是负责行业标准的提出计划、组织起草、审查。所以，以上3个概念虽然存在相关性，但是并没有逻辑推导，也就是不能依据涉案产品归口管理部门和产品执行标准判断其性质。本案涉及的产品质量鉴定分类是基于管理需求，并参考了《国民经济行业分类》等相关文献来确定的。对于是否属于目录内的产品，应依据类别的“名称”和“说明”来作出判断。

3.关于A鉴定公司质量鉴定行为的判断

从H公司反映来看，市质监局对于A鉴定公司的认定行为审查主要由程序与实体两个环节组成。在程序上，市质监局对A鉴定公司的鉴定资格和质量鉴定范围进行了核实，并取得了《鉴定协议书》和《现场调查通知书》、《鉴定报告》及其他资料中，认定其认定委托行为，专家组成及鉴定报告出具情况符合《产品质量仲裁检验和产品质量鉴定管理办法》有关规定。在实体层面，依据市质监局在《回复》中明确的第1点，确定了3601矿山机械和设备以及3604建筑工程和材料生产专用机械的产品质量鉴定范围，依据《合同技术文本》、《用户手册》和《安装使用说明书》等相关文件，认定涉案的设备主要是用于水泥生产的，并根据上述第2点的分析明确了判定的依据，认定A鉴定公司在符合3604“说明”项下，不违反产品质量鉴定有关法律规定。法院据此裁定维持市质监局《回复》这一特定行政行为。

三、对产品质量鉴定相关问题的思考

伴随着产品质量纠纷案件数量的不断增加，与产品质量鉴定有关的工作对社会经济活动的作用也显为突出。尽管以上行政争议经过法院判决后已有终局，但是从较好的制度设计与优化，该案所涉争议的来源、质量鉴定行为的性质、质量鉴定范围的确定、质监部门的监管职责等问题需要思考。

1.产品质量鉴定的性质

1999年国家质量技术监督局公布施行的《产品质量仲裁检验和产品质量鉴定管理办法》第4条规定：产品质量鉴定由省以上质监部门组织，应申请人委托请求，组织有关专家对有质量争议产品进行勘察，分析和判断，并出具质量鉴定报告，这就是产品质量鉴定由行政监管部门规定。尽管指定制度曾经为维护当事人的合法权益发挥了积极而有益的功能，但它并不能适应当前政府职能转变、放权于市场、减少介入微观事务的需要。有争议的各方是怎样对产品质量进行鉴定、对何人进行鉴定、由何人对委托方进行鉴定等问题，政府部门无需直接参与质量鉴定这一具体步骤。以此可以认定，产品质量鉴定是一种市场行为，而质监部门组织产品质量鉴定的责任定位在监督管理上。例如上海市《上海市产品质量条例》明确规定采用鉴定组织单位名单管理办法，市质监部门应提前将具有组织和开展产品质量鉴定能力的单位名单予以公告，有关单位及当事人可在这一限度内自行决定，关于决定的结果，则完全由合同双方合意决定。

2.产品质量鉴定范围的确定

那就是产品质量鉴定组织对鉴定能力进行判断，这一问题涉及到产品质量鉴定行为是否合法，是质监部门进行监督的一个中心问题。《产品质量仲裁检验和产品质量鉴定管理办法》没有对其作出详细的规定，而《上海市产品质量鉴定组织单位名录管理办法》规定了本着统筹规划，合理布局，自愿适用的原则、择优确定原则决定质量鉴定组织和对外发布，目录以GB/T4754-2011为基准，根据行业归类和意义决定产品质量鉴定范围。以此可以认定，产品质量鉴定主要是质量鉴定组织邀请专家，运用科学技术、专门知识和检验手段，通过调查、分析等方式鉴别和判断产品质量状况并出具质量鉴定报告的过程，而产品涉及到各行各业，型式也多种多样，其随时间、地点、环境及使用目的的不同行业归属也会发生变化，因此，单纯的以行业分类作为鉴定能力的判定依据，缺少科学的判断、指标过于笼统，易产生行政争议。

从产品质量鉴定基本要求出发，对质量鉴定组织能力进行评判应该涵盖如下几个方面：第一，科学技术手段，检验检测技术这些基本条件，二是通晓相应产品质量法规与鉴定程序，以及遇专业性强，工作量大的质量争议，具有任用或约请适当专业技术人员能力；三对参加鉴定专业人员采取实事求是、公正无私的判断态度。在制定具体标准时，综合考虑上述几个方面，并在行业分类的基础上，建立一套包括资质认定、专家资质和科研水平在内的科学判断依据，为了增强质量鉴定的规范性与可操作性，使质量鉴定做到透明、公正。

3.产品质量鉴定的监管职责

现阶段，质量监督部门对于产品质量鉴定的组织和行为的监管职责主要在《产品质量仲裁检验和产品质量鉴定管理办法》的第三十四条以及《上海市产品质量鉴定组织单位管理办法》的第十二条中有所规定，监管的职责主要包括管理、监督，以及对违法或者不当行为予以纠正。但对于质量鉴定违法行为的举报、异议的处理、鉴定责任的承担等缺少明确的规定，例如在前述行政诉讼案件中，委托方将产品质量鉴定工作交由组织进行之后，对于鉴定报告持有异议或者鉴定意见造成不良后果的，由谁来负责、怎么负责，行政监管部门对于委托方提出的异议该怎么解决、解决的界限又是什么。

质监部门仅负责质量鉴定组织范围的审核、目录的公示等，公民、法人和其他组织对于质量鉴定组织在质量鉴定中的违法行为有权进行举报、投诉，而行政监管部门应当及时进行调查、处理，并根据调查结果进行答复。但应当明确的是，行政监管部门重在对质量鉴定组织进行监督和管理，不应直接介入质量鉴定工作，不得对质量鉴定所涉及的技术、检验检测等工作进行干预。双方当事人如对鉴定报告有异议，则应当履行异议程序向质量鉴定组织提出重新鉴定，或向民事争议解决方提出质疑；鉴于质量鉴定属于证据形式的一种，双方当事人提出相反的证据或效力更高的证据即是质疑的有效方式。

4.产品质量鉴定与司法鉴定的关系与衔接

司法鉴定是诉讼中就案件专门性问题，经司法机关或者当事人授权法定鉴定单位应用专业知识与技术按照法定程序进行鉴定与判断的活动。在观念上，产品质量鉴定类似于司法鉴定，委托人既包括司法机关也包括争议双方，鉴定活动是利用专业知识及技术手段进行的专业活动，所以在实践中，当产品质量鉴定实行目录管理，例如产品质量争议双方诉诸法院，法院有必要就产品质量作出鉴定专业判断，通常情况下，法院会根据鉴定目录来选择具备鉴定资质的组织单位来负责争议产品的质量鉴定工作。例如，在上述的诉讼案件中，江苏省高级人员法院会直接将市质监局对A鉴定公司的鉴定范围公示结果纳入司法鉴定目录，仲裁委直接在目录上选定A鉴定公司来认定质量纠纷，这种方式有助于加强质量认定行为的透明度、公开性、效率，还有助于减少指定和其他行政介入行为所引发的争议。

但根据全国人民代表大会常务委员会《关于司法鉴定管理问题的决定》第二条第（四）项“国家对从事下列司法鉴定业务的鉴定人和鉴定机构实行登记管理制度：（四）根据诉讼需要由国务院司法行政部门商最高人民法院、最高人民检察院确定的其他应当对鉴定人和鉴定机构实施管理的鉴定事项”，

由于司法鉴定对鉴定人和鉴定机构的管理体制、鉴定流程和标准存在差异，因此对于鉴定结果的异议处理也有不同的规定，是否可以直接在这两者之间进行转换成为一个问题，尤其是机构鉴定能力，鉴定专家的选择方面是否可以相互认可，还需要法律法规进一步明确。